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生命权应该作为紧急避险的客体/龙健平

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 14:31:53  浏览:8097   来源:法律资料网
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生命权应该作为紧急避险的客体

龙健平


内容提要:法治文明的建设,总是在挑战——应战这一既定模式中成长。生命权能否作紧急避险的客体,自著名的“卡那安得斯之板案”以来,各国学者都各自持不同的观点。笔者认为生命权作为紧急避险的客体,是思想进化与意识形态发展的必然结果。一种理论体系的精髓往往是不可能完全在这个体系内被证明的,况且,法律不是一个自给自足的学科,没有哪条单独的进路能够永久性的捕捉法律的复杂性。我们应该以一种实用主义的态度,吸取各个学科的知识,来完善法律、超越法律。所以,笔者试图从法学、经济学、伦理学等多个角度来浅析生命权作为紧急避险客体的必要性和合理性。
关键词:生命权 紧急避险 经济人假设 社会利益最大化
一、紧急避险的渊源及其实质
紧急避险的概念来源于“紧急时无法律”这一古老的刑法格言,其基本含义是:在紧急状态下,可以实施法律在通常情况下所禁止的某种行为,以免紧急状态所带来的危险。早在1552年,英国波拉德中士在与高等法院财政庭的法官辩论中就指出:当法条的违反是依紧急避险或强制等为了避免更大的不利,违反法律条文的字面意思可以被证明是正当的。300年以后,斯蒂芬认为法律是如此模糊以至于法官可以据此制定认为有利的规则:在一些案例中违反法律的有益之处可能很大,并因此应当允许辩护理由的存在——但这些案件不能被预先设定。[1]
关于紧急避险的实质,各种不同国家的学者持不同的观点。自然法学派认为紧急避险是自然法赋予的权利,是一个理性人将自己神圣的私权通过社会共同契约的方式让渡出一部分后,对个人生命、自由权利的捍卫,人定法不能剥夺,只能放任。自由意志论者认为面对突如其来的危险,行为人往往丧失意志自由,其行为与无责任能力人行为性质相同。我国通说认为其本质是当两个法益相冲突,又只能保全其中之一的紧急状态下,法律允许了保全较大的权益而牺牲较小的权益。
笔者认为紧急避险是为了促进社会的利益最大化而设置的,当两个法益相冲突的时候,保护一个较大或同等的法益而牺牲另一个法益。
二、人的生命权能否作为紧急避险的客体
(一) 中外学者的各种观点
能否牺牲一个人的生命来保护他人的生命,不同国家的学者提出了各自不同的观点,概括起来,大概有三种学说:肯定说,否定说和限制使用说。
肯定说的主要支持者有法国学者卡斯东.斯特法尼、日本学者平野龙一、德国学者康德、美国学者理查德A.波斯纳,他们认为:生命在法律面前的价值是平等的,用牺牲等价的生命来保全自己的生命,是违法阻却的事由,此行为不具有违法性;在紧急情况下,牺牲他人生命保全自己生命的行为是人的原始本性的一种复苏,是法律不能够归制的;有利于社会最大化利益的实现。德国学者汉斯.海因里希、托马斯.魏根特、日本学者木村龟二和阿部纯二,以及中国通说等持相对的观点,他们认为:任何法益均可因紧急避险的介入而做出牺牲,唯有人的生命属于例外,因为,人的生命价值是不存在差别的。在数人的生命共同面临危险,以及以牺牲一人来挽救多人,无不同样如此。[2]生命是人格的基本要素,作为一种最重要的权利,其本质是不可能用任何尺度进行互相比较的,而且,在任何意义上都不允许将人格作为实现自己目的的手段,这是法的本质立场;拿一个人的生命去换取另外一个人的生命也是不道德的,难为民众所接受.我国学者张明楷,杨兴培认为:牺牲一个人的生命来保护另外一个人的生命的做法是值得商榷的,假若牺牲一个人的生命保护了更多人的生命,则应该排除犯罪的成立。
(二)本文笔者的观点
笔者认为生命权应当作为紧急避险的客体,即能够牺牲一个人的生命而去保护他人生命。
1、这是对我国现行刑法的遵守
整个社会利益的最大化是紧急避险这一制度设立的目的。我国为典型的成文法国家,法律的明确性要求行为的不法性必须作为被写作禁止的警告,象黑棋一样在刑法领域的上空飘扬:我国刑法并没有将生命权排除出紧急避险客体的范畴;法律没有明文规定所保护的法益一定要大于牺牲的法益才能成立紧急避险。而司法实践中将生命权罐装在和紧急避险客体相悖的另一错误莎器之中,在一定程度上违反了罪行法定原则.笔者认为:法律家的天职则是理性的运用法律解决实际问题,从而去体现法作为一种社会工具应有的价值——实现社会利益的最大化。在成文法国家,法官便是利用证据和法律生产判决书的机器。而当法官遇到法律空白的时候,也不应该沉溺于通常,被平庸的权力和观念牵引着鼻子,而应该坚信这么一条理念:为追求一条更高的原则而放弃另一规则,力求创新的去处理案件。
2、是国家存在的宗旨
国家存在的目的是为了保障其公民的各种权利,民众保障自己的权利的方式应该分为两种:一种是正常情况下有法律的时候,将自己的部分权利让度出来,共同缔约,形成国家的公权力,并且制定法律用来惩罚犯罪;另一种方式就是紧急情况下的时候,即无法状态下,民众必须依靠自身的力量来维护自身的利益。不管是前一种以法律形式保障的方式,还是后面的一种自救行为,都是为了保护自身利益的保障。国家只有认可这两种情况下的保障方式,才能体现其存在的目的。
每一个理性人都是符合朝着利益成本或收益之天平倾向的,当他们的权利受到危害,而法律不能涉及的时候,他们都会采取一定的行为来挽救——或文明或野蛮。
最符合人们一般伦理道德价值判断标准且最为公平与正义的解决方式是:抽签来决定存亡,即处于危险中的人愿意为了生存这一预期收益而付出被抽到而牺牲这一预期成本,在此种情况下,国家的权力应该下放给每一个民众,让他们能够有对自己生命的处分权,即受害人和加害人能够以抽签或协议的形式契约,来处理自己的生命,才能体现国家存在的价值。
假若他们是以野蛮的形式牺牲他人的生命来保护自己的生命呢?笔者认为,法律的基本功能之一便是对人们行为的一种向导和归制,但这中自救的行为是人的原始本性的复舒,因而无法用人定法归制,所以应该得到法律的肯定.。德国法学家、哲学家黑格尔认为:生命,作为各种目的的总和,具有与抽象法相对抗的权利。一人遭到生命危险而不许其自谋保护之道,那就等于把他至于法之外,他的生命既被剥夺,他的全部自由也就被否定了。当然有许许多多细节与保全生命有关,我们如果展望未来,那就非关涉到这些细节不可。但是唯一必要的是现在要活,至于未来的事不是绝对,而是听诸偶然的。所以只有直接现在的需要,才可能替不法行为辩护的理由,因为克制而不为这种不法行为这件事本身是一种不法,而且是最严重的不法,因为他全部否定了自由的定在。[3]

3、道德不能成为阻碍生命权作为紧急避险客体的理由
人是一种主观性很强的动物,其本质是利己的,尽管不排除利他的可能——可能的存在以一定程度的满足为前提。法律无法从道德中寻找到出路,而是应该以归制人的恶性为出发点而不能将法律构建在对高尚道德情操的信赖利益之上。刑法即不能强迫人们做出牺牲,也不将英雄主义强加于人。通说认为,生命权作为一种基本的人格权,是相等的,牺牲他人生命而保护另他人生命的行为是不道德的观点是站不住脚的。首先,紧急避险,本来就是损害他人的合法权益来保护另一权益,本身就是不道德的;再者,道德是一个个体差异性很大的主观评价:不同的时代,不同的文化背景,同一时代下不同的人有着不同的道德观,而法律必须具有客观标准才具有可操作性.假若以虚无的“人道主义防线”在泯灭人的本性的前提下来指引或限制立法,只能说这种规则只是打着法律旗号的道德化哭泣罢了。
4、具有现实可行性且是正义与公平的体现
著名法学家库勒曾提出一条真正法律制度的前提的八项原则,其中有一项便是:法律不应要求不可能实现的问题。[4]后来发展为德国的刑法理论之一的期待可能性,即法律只能要求人们在条件允许的前提下守法,做一个合法的公民,当不具备守法的条件时的行为,不应该受到法律的制裁。德国著名哲学家康德指出:法律不可能对这样的一个人处以残酷的刑罚:当生命处于极端危险中而牺牲他人生命以拯救自身。因为,法律的惩罚的威吓不可能比此时此刻完全丧失生命的危险具有更大的力量。因为,一个尚未确定的威胁——例如法庭判决无期徒刑——甚至是死刑——不能超过那种灾害的恐怖。[5]笔者认为:紧急情况下公平与正义在这一刻也许需要重新地理解和定义。假若用牺牲的代价来追寻应然层面的某些正义,把危险中的人们至于二难境地:静静的等待死亡的到来,或是自相残杀,存活者等待法律的严惩。实质的公平将被形式的公平所抹煞。 
 
5、是人的经济人特性的一种体现.
一条法律规则合理与否往往只能以社会效果作为试金石,社会效果改变和影响着法律规则。人的经济人特性是经济学工具最基本假设,是人的最大的社会共性,具有相当的现实基础。霍.奈逊认为:我们不知道他要什么,但我们知道,无论他要什么,他会不顾一切以最大化的方式得到。[6]经济人假设具有相同程度的理性或拥有同样的利益结构且其利益构成权重相同的前提和情形,他对众多的经济人的行为进行社会整体评价和推测,为立法技术的一个重要参考标准,具有预测、评价和指导功能。从法经济学的角度来看,法律的基本功能是改变刺激。一条法律被民众自然遵守在于:一法律行为的正收益和作为法律责任的可能负收益之和要为正,并且达到最大化。行为人作出法律行为的行为,便是对利益的一种博弈行为,生命权尽管无法用金钱衡量,但是作为权利的一种便会以利益的方式体现的,生命权作为一种基本的权利,便表现为最大的利益,假设为其为pM,被处以刑罚的程度为P,概率为q(0≤q≤1)显然,pM≥pq。那么理性公民便会做出这一行为。
6、有利于社会整体利益的增加
著名法学家边沁认为:人的本性是避苦求乐,谋求个人利益,个人利益的总和构成社会利益,功利主义是道德和法律的基本准则。[7]从整个社会利益来看,牺牲一个人的生命而保护他人生命只是整个社会为其利益而为的机会成本的一种选择模式。假若牺牲了一个即将消逝的生命而保护了另一个或是多个生命,或是牺牲了一个生命而保护了多个生命,无疑有利于社会财富的增加,即使牺牲了一个人的生命而保护了另一个人的生命,也并不与法律的宗旨相悖。法国刑法学家卡斯东.斯特法尼曾论述道:“在发生冲突的利益之间两者价值相等时(例如两个人的生命),从社会的角度看迫不得已的违法行为可以在所不问,因为,社会并无任何利益去袒护这一生命,而轻视另一生命。有时人们也这样认为,‘迫不得已的违法行为’是一种‘超法规’的行为,刑法即不强迫人们作出牺牲,也不将英雄主义强加于人。”[8]再者,司法资源的稀缺性不容对审判这一体现人的本性的行为而付出太多成本。法律不是政治,但是说到底,他又是政治的一种表征模式。加害人对受害者的赔偿有利于家庭和社会的稳定,假若对加害人加以刑罚的话,根据我国的法律规定,受害者的家庭是不能向加害人请求精神损害赔偿金的。假若行为人没有作出这一行为,也就是法律意外的起到了他应有的归制作用,那么,这意味着所有面临威险的人都成了遇难者,数个家庭的破碎和艰辛生活,必定会引起其家属对政府的不满,对这一博弈的结果,自然,每个人不言而喻。

三、生命权作为紧急避险的客体应受到限制
波斯纳认为: 在满足社会整体效益增加的经济学价值之前提下,适度的避险行为应当视为达到这一目的最佳手段和最合理的方式。一旦超出这一限度,即使在社会总体效益增加的前提下,法经济学依然对于此类避险行为予以否定的评价。[9]由于人是生命的宝贵性和不可回复性,况且紧急避险作为私力救济的一种,是对现有社会秩序的一种破坏,而且存在着被滥用的可能性,所以用一个人的生命来保护他人生命的行为应该受到严格的限制。
首先,法益必须具有对等性,即所保护的利益必须是人的生命权,由于人的生命权是人最高、最基本的权利,所以,不能以牺牲人的生命去换取财产或是健康权的保护,否则,不符合紧急避险这一制度的设立宗旨。
其次,除符合紧急避险构成要件外,还应符合这么一条规则:即法律责任应由能以最低成本消除事故而没有这样做的行为人,即此种行为的采取应以预防危险的发生而采取了相应的措施为前提,如果行为人在此之前能够预见危险的发生而没有预见,或者是预见了却没有采取必要的措施预防危险的发生,那么,他将丧失此种权利。
再次,应该和其他紧急避险情况一样,受益者必将为此支付出与其经济能力相适应的代价于受害者的家属。


[1][英]J.C史密斯.B.霍根:《英国刑法》 法律出版社 2000年版
[2][日]木村龟二:《刑法总论》 有斐阁 1978年增补版
[3][德]黑格尔:《法哲学原理》 范杨、张企泰译 商务印书馆 1961年版
  [4]沈宗灵:《现代西方法理学》 北京大学出版社 1992年版
[5]康德:《法的形而上学原理:一切权利的科学》 北京 商务印书馆
[6][英]霍奈逊:《现代制度主义经济学宣告》 北京大学出版社 1993年版
[7]沈宗灵:《现代西方法理学》 北京大学出版社 1992年版
[8][法]卡斯东.斯特法尼等著 罗结珍译 《法国刑法总论精义》 中国政法大学出版社
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西双版纳州人民政府办公室关于印发《西双版纳州“十一五”生态建设与环境保护发展规划》的通知

云南省西双版纳傣族自治州人民政府办公室


西双版纳州人民政府办公室关于印发《西双版纳州“十一五”生态建设与环境保护发展规划》的通知

西政办发〔2007〕17号


各县、市人民政府,州直各委、办、局,中央、省属驻州各单位:

《西双版纳州“十一五”生态建设与环境保护发展规划》已经州人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

二OO七年二月二十八日

西双版纳州“十一五”生态建设与


环境保护发展规划


目 录

前言……………………………………………………………………4

一、“十五”回顾………………………………………………………4


(一)生态保护与建设成效显著………………………………………5

(二)环境污染得以控制,环境质量得到改善………………………6

(三)城市环境质量稳中有升…………………………………………8

(四)环境监管、执法及环境宣传能力明显提高……………………9

二、“十一五”指导思想和发展目标…………………………………11

(一)指导思想………………………………………………………11

(二)发展目标………………………………………………………12

(三)主要指标………………………………………………………12

三、重点领域和主要任务……………………………………………14

(一)加强生态保护与建设,遏制生态脆弱化趋势………………14

(二)加大污染防治力度,建设环境友好型社会…………………17

(三)依法行政,严格执法,推行环保标准化建设………………20


(四)进一步加强生态环境项目建设………………………………21

四、保障措施与支撑体系……………………………………………21

(一)加强组织领导,落实环境保护责任制………………………21

(二)保护与开发并举,推进产业化经营…………………………22

(三)加强科技信息服务与环境教育,提高公民环保素质………23

(四)全面加大投入力度,提高资金使用效率……………………24

(五)强化基础设施建设,推进可持续发展………………………24


附件:

西双版纳傣族自治州“十一五”生态建设与环境保护重点项目规划


表………………………………………………………………………26

西双版纳傣族自治州“十一五”期间地表水监测点优化布点规


划图……………………………………………………………………30

“十一五”期间景洪城区环境空气质量监测点位规划图…………31

前 言

科学合理地编制好西双版纳傣族自治州生态建设与环境保护“十一五”规划,对继续巩固“十五”期间所取得的成绩,进一步强化环境监督管理;对认真贯彻落实可持续发展战略,进一步构建资源节约型和环境友好型社会;对全面推动全州经济结构调整和经济增长方式的转变,缓解经济社会发展对环境、资源所带来的压力,保持国民经济快速、健康、协调发展,以及社会全面进步具有十分重要的意义。根据中共中央十六届五中全会精神及省委七届七次全会、州委五届七次全会精神,按照《西双版纳傣族自治州国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以及上级业务主管部门的有关要求,结合全州经济社会发展战略以及环境质量、生态资源现状,特编制《西双版纳傣族自治州生态建设与环境保护第十一个五年规划》。

一、“十五”回顾

“十五”期间,全州城市环境质量得到改善,主要污染物总量得到控制,污染程度没有随着经济的快速增长而同步加深,八条主要河流水质及城市饮用水水源地的水质基本满足水功能区要求,生态环境质量基本保持稳定,重要自然资源得到有效保护,全州未发生重特大环境污染事故。经济社会的发展基本走上了产业建设生态化、生态建设产业化,在开发中保护和在保护中开发的道路,为进一步做好全州“十一五”生态建设与环境保护工作,实现人与自然和谐相处,经济社会与环境资源保护协调发展奠定了基础。

(一)生态保护与建设成效显著

1、国家级生态示范区建设。1996年国家把西双版纳州列入全国首批69个生态示范区建设试点,通过7年的建设,各项指标达到了全国生态示范区建设标准,2004年12月,西双版纳州被国家环保总局正式命名为国家级生态示范区。

2、自然保护区建设。加强469.9万亩(国家级403.7万亩、县级66.2万亩)自然保护区的管理,国家级自然保护区的功能分区调整通过国家林业、环保部门的批准。2个国家级自然保护区连续14年和10年无森林火灾;西双版纳自然博物馆建成并投入使用;基层保护所建设不断加强。

开展保护区科研与国际合作。建立保护区生物多样性监测体系和地理信息系统,2个国家级自然保护区完成了2005—2015年总体规划;完成GTZ(中德热带雨林保护与修复项目)一、二期项目;启动IFAW项目(国际爱护动物基金会亚洲象保护项目);MIKE项目(国际非法猎杀亚洲象监测项目)进展顺利。

3、天保工程与退耕还林。有效管护1700万亩天然林,实施退耕还林及荒山造林工程。全州“十五”共造林16.7万亩,新建农村沼气池1.54万口,推广太阳能热水器2.52万平方米,节柴改灶完成9.74万户,累计完成公益林建设175.3万亩。“十五”末期,全州共有林业用地2422.7万亩,实现了森林覆盖率和活立木总蓄积量的双增长。

4、水土保持与农田水利建设。完成澜沧江沿岸景洪市防洪堤和橄榄坝崩岸段治理等水土保持工程。治理水土流失面积163.3平方公里,水利化程度达到43.9%,新增灌溉面积4.65万亩,改善灌溉面积20.1万亩,新增节水灌溉面积10.7万亩,改造中低产田4.4万亩,解决农村饮水困难15.3万人;农村耕地整治0.96万亩,水毁农田复垦整治0.7万亩,坡改梯1.6万亩。

5、生态旅游建设。按照生态建设产业化、产业发展生态化的方针,加大生态旅游产业的开发和保护力度。傣族园、野象谷、勐景来等景区生态旅游项目更加完善,资源开发与保护更加协调。

(二)环境污染得以控制,环境质量得到改善

1、工业污染防治。全州的工业污染源主要集中在制糖、制胶、建材、冶炼、采选矿等5个行业。

(1)严把新建项目环保审批关,从源头上控制污染。审批建设项目297个,比“九五”增加3倍,项目总投资16.9亿元,其中环保投资8546万元,占项目总投资的5.1%。

(2)加强老污染源管理,遏制污染反弹。巩固“九五”工业污染源全面达标成果,对重点企业开展“再提高”工程、全面达标排放和污染源限期治理等工作,共投入治污资金3890.4万元。 2005年,全州工业废水排放总量1542.9万吨,达标率87%,排放总量比“九五”末期下降20%,达标率上升81%;工业废气、固体废物排放总量分别为141434万标立方米和0.1万吨,排放总量比“九五”末期下降29%和50%。

(3)以总量控制为基础,实施排放污染物许可证制度。2001年开始实施排污许可证制度,2005年全州共发放排污许可证187个。

“十五”末期,全州6项污染物总量指标中,有4项指标控制在省控指标内,详见下表。

六项主要污染物控制指标完成情况表


年度




染 物
2000年


排放量


(吨)

2005年


排放量


(吨)

比2000年


(±%)

2005年


控制总量


(吨)

2005年总量指标控制情况


二氧化硫

675.3

952.2

41

370

超出


烟尘

1535.7

551.9

-64.1

2000

未超


工业粉尘

10.5

100.9

869.4

200

未超


工业固废

2200

1100

-50

20000

未超


化学需氧量

18270.4

20720.3

13.4

17500

超出


氨氮

——

720.3

——

950

未超
































(4)推行清洁生产,提升工业经济运行质量。“十五”期间,全州重复用水率和固体废物综合利用率分别达19%和99%以上,通过废物资源化利用,既减少了各种污染物的排放,保护了环境,又为企业增加了收入,较好地实现了环境效益和经济效益的双赢。


(5)加强放射源管理,防止辐射污染。实施放射源清查专项行动,63家用源单位139台(枚)放射源纳入安全监管。

(6)加强医疗危险废物管理,保障群众身体健康。完成西双版纳州医疗废物集中处置中心项目的可行性研究和环境影响评价等前期工作。

2、生活污染防治

(1)生活污水。2005年,全州城市生活污水排放量1491万吨。景洪市建成日处理2.5万吨生活污水处理厂1座,处理城市生活污水654万吨,削减化学需氧量588吨,削减氨氮59吨,削减总磷18吨。

(2)生活垃圾。2005年,全州城市人口生活垃圾产生量11万吨。景洪市建成了日处理298吨的垃圾填埋场,年处理垃圾5.48万吨。勐海县、勐腊县尚无规范化的生活垃圾处理场。

3、农村污染防治。全州畜禽养殖粪尿年产生总量为287万吨,规模化畜禽养殖较少,散养占全州畜禽养殖的94%。

(三)城市环境质量稳中有升

1、地表水质量状况。“十五”期间,景洪市、勐海县、勐腊县城市饮用水地表水源地水质及城市地表水源基本满足III类水质要求,水质状况略有好转。

2、空气质量状况。“十五”期间,景洪市、勐海县、勐腊县空气质量状况总体良好,2005年景洪市城区环境空气质量为优的天数达329天,良以下天数占36天。

3、声环境质量状况。景洪市城区交通噪声年均等效声级值均未超标,城市区域环境噪声平均等效声级基本满足1类区标准,城区的功能区环境噪声平均等效声级基本满足功能区标准要求。勐海、勐腊县城未开展声环境质量监测。

4、重点城市环境综合整治定量考核。景洪市“城考”名次逐年上升,2005年在全省9个重点县级城市的考核中,总分排名第一,在16个州(市)中名列第二。

5、城市环保设施建设。“十五”期间,建成城市生活污水处理厂和城市生活垃圾场各1座,新增城市生活污水管网95.4 公里;建成烟尘控制区1个,面积达14.5平方公里。“十五”期末,全州城市建成区绿化覆盖率达到30%,人均公共绿地面积9.6平方米 。

(四)环境监管、执法及环境宣传能力明显提高

1、环境监测与科研能力明显加强。建成国家监测网络—澜沧江橄榄坝水质自动监测站和景洪市城市空气质量自动监测站;成立州环境科学研究所及景洪市环境监测站;开通全州12369环境投诉电话;编制的《西双版纳傣族自治州环境质量报告书》(1996-2000年)等四个环境科研项目获州科技进步奖。

2、环境执法能力进一步提高。《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》、《云南省西双版纳傣族自治州旅游业管理条例》颁布实施。环境监察能力进一步加强,执法能力不断加大。“十五”期间受理环境污染纠纷投诉1079件,办结率96.9%;处理一般环境污染事故3起,各类环境信访115件;查处各类环保违法违规行为4343起,对24家污染严重、治理无望的企业实行了关、停、并、转、迁。

3、环境保护宣传教育不断深入人心。积极引导社会公众开展环保志愿者公益活动;开通“西双版纳环境保护网”、“西双版纳国家级自然保护区网”等网站;开展“绿色学校”创建活动,共创建县级以上绿色学校18所。通过开展各种环保宣教活动,全民的环境保护意识不断增强。

“十五”期间,我州生态建设与环境保护工作虽然取得了一些成绩,但与建设生态州的目标还有差距,全州生态建设与环境保护形势依然严峻,经济发展与环境保护之间的机遇与挑战仍然并存。

存在的问题及挑战:由于我州特殊的地理环境,生物多样性和热带雨林生态系统的脆弱性,决定了全州生态建设与环境保护任务的长期性和艰巨性。一是以橡胶等为主的经济作物种植对生态环境的影响日益明显;二是全州经济发展不平衡,生产方式及工业经济发展粗放,生态补偿机制不健全,企业环保意识淡薄,经济开发与资源保护的矛盾日渐突出;三是城镇化进程的加快,机动车、生活污染物等污染,将成为我州继糖、胶、冶炼、建材等工业污染之后的重点污染源;四是日益突出的农村面源污染,加大了环境保护防治工作难度;五是环保执法力量薄弱,人员数量不足,素质和能力有待提高;六是投入不足,环境保护的政策还不配套,环保产业发展滞后等。以上问题将成为影响我州“十一五”环境保护与生态建设的主要因素。

面临的战略机遇:以人为本、科学发展观和构建社会主义和谐社会理念的提出,为生态建设和环境保护奠定了理论基础;国家、省关于环境保护法律法规的出台和《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》的颁布施行,为全州生态建设和环境保护提供了法律保障;经济全球化、中国—东盟自由贸易区和大湄公河次区域(GMS)经济合作进程的加快,国家继续实施西部大开发战略,建设社会主义新农村,发展新型工业等,为全州生态建设和环境保护创造了有利条件。

二、“十一五”指导思想和发展目标

(一)指导思想:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和全国第六次环保大会精神,紧紧围绕全州经济社会发展思路,坚持“五个统筹”、“三个转变”,走科技先导型、资源节约型、环境友好型、生态保护型的发展之路,把西双版纳州建设成最佳人居环境,实现全州经济社会的全面、协调、可持续发展。

(二)发展目标:到2010年,城乡环境质量总体保持稳定,主要工业污染物排放总量得到有效控制;澜沧江水系水环境质量逐步改善,重要饮用水源地的水质安全得到有效保护;医疗废物和危险废物基本得到安全处置;环境监管能力进一步得到加强;生态建设稳步推进,保持国家级生态示范区的本色,景洪市创建全国卫生城市、国家园林城市、国家环保模范城市、国家文明城市、中国最佳旅游城市(以下简称“五创”)取得实效;经济发展与环境保护的矛盾得到缓解。

(三)主要指标:全州“十一五”环境规划主要指标包括环境质量、污染控制、生态建设、环境管理能力、澜沧江及其七条支流水环境质量等五大类主要指标。

1、城市环境质量指标

分类

序号

指标名称

单位

指 标


2005年

2010年


水环境

1

城市饮用水源地满足集中式饮用水源地要求的比例


100

100


2

澜沧江水系国控和省控断面水环境功能水质达标率


91.7

91.7


3

全州生活污水排放量
万吨

1491

1540


4

城市生活污水处理率


43.9

65


大气


环境

5

景洪市空气质量为优天数(指标NOX、SO2、PM10)


329

347


6

景洪市酸雨发生频率和强度


19.1

6


声环境

7

城市区域环境噪声≤55dB(A)的重点城市比例


82.4

100


8

城市道路交通噪声≤70dB(A)的重点县(市)比例


11.1

100


固体


废物

9

县(市)城区生活垃圾无害化处置率


49

60


2、污染防治指标

分类

序号

指标名称

单位

指 标


2005年
2010年

废水

1
工业废水排放量
万吨

1543
4000

2
化学需氧量排放量
万吨

2.1
2.7

3
氨氮排放量


720.3
940

4
重点污染源工业废水排放达标率


87
90

废气

5
工业废气排放量
万标立方米
14.1
21

6
二氧化硫排放量


952.2
1240

7
烟尘排放量


551.9
720

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陕西省人民政府起草地方性法规草案制定政府规章程序的规定

陕西省人民政府


陕西省人民政府起草地方性法规草案制定政府规章程序的规定

陕政令 [2001]65号

 
《陕西省人民政府起草地方性法规草案制定政府规章程序的规定》已经省政府2001年第2次常务会议通过,现予发布施行。







省长:程安东



二○○一年二月十六日







陕西省人民政府起草地方性法规草案制定政府规章程序的规定







第一条 为了规范起草地方性法规草案、制定政府规章的活动,提高地方性法规、政府规章质量,根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》),结合本省实际,制定本规定。



第二条 省人民政府起草地方性法规草案、制定政府规章的活动,适用本规定。



修改、废止地方性法规草案、规章的程序依照本规定执行。



第三条 起草地方性法规草案、制定政府规章,应当遵循《立法法》规定的基本原则,符合法定权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。



第四条 省人民政府根据本省的具体情况和实际需要,在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可就下列事项起草地方性法规草案,提请省人民代表大会及其常务委员会审议:



(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域实际情况作具体规定的事项;



(二)除《立法法》第八条规定的事项外,国家尚未制定法律、行政法规,允许地方根据实际需要制定地方性法规的;



(三)其他地方性事务需要制定地方性法规的;



(四)省人大及其常委会认为需要制定地方性法规的。



第五条 省人民政府根据法律、行政法规和地方性法规,可就下列事项制定政府规章(以下简称规章):



(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;



(二)本行政区域的具体行政管理事项。



第六条 规章的名称为规定、办法、规则、实施细则等,但不得称条例。地方性法规草案(以下简称法规草案)的名称为条例、规定、办法、实施细则等。



第七条 省人民政府法制办公室(以下简称省政府法制办)根据本省总体工作部署和改革、发展、稳定的需要,统筹兼顾,突出重点,坚持实际需要与可能相结合,参照国家立法计划,编制省人民政府起草法规草案制定规章年度立法计划(以下简称立法计划)和五年立法规划,报省人民政府审定后组织实施。



编制年度立法计划和五年立法规划要坚持立、改、废并举的原则。



第八条 省人民政府各部门管理的事项需要制定、修改法规、规章的,由该部门向省政府报请立项。立项报告应于上年11月底前提出。



其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民向省人民政府提出制定法规、规章建议项目的,由省政府法制办认真研究,予以吸纳。



第九条 立项报告包括:立法目的、立法依据、立法的必要性、可行性、所要解决的实际问题、拟出台的时机和起草进展情况等。



第十条 对省政府各部门报请立项的建议项目,由省政府法制办进行论证和筛选。其中,对法规草案立法计划建议项目,省政府法制办须与省人大有关委员会充分协商。凡条件成熟并形成初稿的,列入立法计划。对暂缓或不需要列入立法计划的项目,应当向报请立项的部门说明理由。



第十一条 立法计划经省人民政府批准后组织实施。



凡未列入立法计划而急需制定、修改的法规、规章项目,有关部门应当提出书面报告,说明理由,由省人民政府研究后,对计划作适当调整。



第十二条 列入当年立法计划的法规、规章项目,省政府可以指定由一个部门或几个部门承担起草工作,也可以由省政府法制办起草或者委托单位组织专家起草。



第十三条 省人大常委会专门机构直接起草的法规草案,内容涉及省政府管理职能的,省政府法制办和相关部门要积极配合,做好起草工作。



确定一个部门或几个部门起草的,由省政府法制办负责对起草工作的指导、协调。



起草法规、规章草案,实行实际工作者、立法工作者、专家学者相结合。



第十四条 具体承担起草工作的部门,要组成有部门主管负责人参加的起草小组,制定起草计划并组织实施。做到领导责任落实,起草人员落实,工作经费落实,完成时限落实。



不能按期提交草案的,要向省人民政府书面说明情况。



第十五条 起草法规、规章草案,应从全局利益出发,并符合下列要求:



(一)符合宪法、法律、行政法规和其他上位法;



(二)符合党的基本路线、方针、政策;



(三)符合精简、效能、统一的原则,转变政府职能,简化行政管理手续;



(四)科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务,国家机关的权力与责任;



(五)从实际出发,具有可操作性。



第十六条 法规、规章草案应当备而不繁,逻辑严密,条文明确、具体,用语准确、简洁。



草案内容包括:立法目的、依据、适用范围、基本原则、调整对象、主管部门、行为规范、法规责任、实施日期等。



第十七条 法规草案根据内容需要,可以分章、节、条、款、项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述,款不编序号,项的序号用中文数字加括号依次表述,目的序号用阿拉伯数字依次表述。



规章草案不分章、节,但内容复杂的除外。



第十八条 上位法已经明确规定的内容,法规、规章草案原则上不作重复规定。



第十九条 起草法规、规章草案,须经调查研究,并广泛听取本单位、本系统及相关部门和管理相对人的意见。听取意见可以采取论证会、座谈会、听证会等多种形式。



第二十条 法规、规章草案涉及其他部门业务工作的,起草单位必须征求这些部门意见。有不同意见的,应予协商。经协商仍有原则性不同意见的,起草单位在报送法规规章草案时应当如实说明。



第二十一条 法规、规章草案起草工作完成后,起草单位要在立法计划规定的送审日期3个月前将草案报送省政府法制办审查。



起草部门报送草案时,须附送起草说明和其他有关材料。



起草说明的主要内容:立法必要性、立法目的、调整对象、适用范围、要解决的主要问题;协调过程中对主要问题的不同意见及处理结果等。



第二十二条 省政府法制办从以下几个方面对法规、规章草案报送稿进行审查:



(一)是否符合本规定第十五条规定;



(二)是否与本省有关法规、规章相衔接、协调;



(三)对各方面意见的处理是否合法、合理;



(四)设立的审批、许可和其他行政措施是否确有必要;



(五)是否符合立法技术要求;



(六)需要审查的其他内容。



第二十三条 法规、规章草案报送稿有下列情形之一的,省政府法制办予以缓办或者退回起草单位:



(一)没有制定必要或者制定时机不成熟的;



(二)主要内容严重脱离实际的;



(三)在立法技术上存在重大缺陷,需要做全面调整和修改的;



(四)有关规定存在较大争议,起草部门未与有关部门协商的。



第二十四条 各起草部门报送的法规、规章草案由省政府法制办分送有关单位、组织、专家及管理相对人征求意见,或者召开论证会、座谈会、听证会听取各方面意见。必要时,可以向社会公布,征求各界意见。



有关单位、组织和专家接到草案征求意见稿后,应当认真研究、讨论,按时反馈书面意见。属单位、组织的,还应加盖本单位、组织的印章。逾期未反馈书面意见的,按无意见处理。



第二十五条 对法规、规章草案报送稿涉及的主要问题,省政府法制办须进一步组织有针对性的调查研究,听取基层单位和公民的意见。



第二十六条 有关部门对法规、规章草案报送稿涉及的管理体制、权限划分等部门有不同意见的,由省政府法制办负责协调。经协调意见仍不一致的,由省政府法制办将争议问题的实质及倾向性意见报省政府裁决。



第二十七条 各起草部门报送的法规、规章草案稿经省政府法制办综合研究有关方面意见,进行认真修改后,形成草案修改稿,并提出审查报告。



草案修改稿和审查报告经省政府法制办主要负责人签署后,提交省政府全体会议或常务会议审议。



第二十八条 省政府法制办起草或者组织起草的法规、规章草案,由省政府法制办主要负责人签署后,将草案及其说明直接报省政府常务会议审议。



第二十九条 省人民政府全体会议或常务会议审议法规、规章草案修改稿时,省政府法制办负责人应到会作草案的审查报告,必要时起草单位负责人应作起草说明。



第三十条 省政府法制办应当提前将列入省政府全体会议或常务会议审议的法规、规章草案修改稿、审查报告、起草说明及其他有关材料提前5天报省政府,由省政府办公厅分送出席会议人员。



第三十一条 省政府法制办应当根据省政府全体会议或常务会议审议意见,对法规、规章草案修改稿进行修改定稿后报请省政府领导人审签。



法规草案由省长签署议案,提请省人大常委会审议;规章由省长签署省人民政府令发布施行。



规章修改后,应当发布新的规章文本。



第三十二条 发布规章的省人民政府令应当载明机关、序号、规章名称、通过日期、实施日期、省长署名及发布日期。



第三十三条 规章签署发布后,《陕西政报》、《陕西日报》应于发布之日起一月内全文刊登。



《陕西政报》、《陕西日报》刊登的规章文本为标准文本。



第三十四条 规章的立法解释,由省政府法制办提出意见后报省政府审定发布;规章具体应用中问题的解释由规章授权的省政府部门负责。



第三十五条 机关、团体、企事业组织、公民认为规章同法律、法规及其他上位法相抵触或内容不适当的,可以向省政府法制办提出审查建议,由省政府法制办依照有关规定研究处理。



第三十六条 本规定具体应用中的问题,由省政府法制办负责解释。



第三十七条 本规定自发布之日起施行。1988年省人民政府发布的《陕西省人民政府关于起草地方性法规、制定行政规章程序的规定(试行)》(陕府发[1988]1号)同时废止。



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