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试论法释（2004）14号“解释”对承包商
付款担保制度的影响

湖南金州律师事务所 文颖律师

承包商付款担保，是指为保障分包商和材料供应商的工程款和材料款的清偿，承包商向开发商提供法律认可的担保，受益人则为分包商和材料供应商。在承包商没有按规定向分包商、材料供应商支付款项时，分包商、材料供应商可以通过承包商在开发商处提供的担保获取相应的款项。
承包商付款担保的方式，常见的有两种：一为保函担保，即由承包商向开发商提供履约保函，在承包商没有按规定向分包商、材料供应商支付款项时，分包商、材料供应商可以凭保函复印件和开发商出具的证明文件直接要求提供保函的银行支付相关款项；一为履约保证金担保，即由承包商向开发商交付一定数额的履约保证金。当承包商没有按规定向分包商、材料供应商支付款项时，分包商、材料供应商可以直接要求开发商从履约保证金中支付相关款项。
实践中，在我国推行承包商的保函担保制度必须以建设单位风险得到有效控制为前提。作为保证人的银行是因为申请人承包商的要求出具保函的，保证人必须对承包商的信用状况充分了解方能控制自身风险。由于我国工程款拖欠问题严重，银行为承包商出具保函存在较大风险，且受国家宏观经济调控政策、中国人民银行121号文件的影响，银行在涉及房地产项目授信时非常谨慎，银行为承包商出具履约保函难以成为我国当前承包商付款担保的主要方式。故履约保证金担保成为我国当前承包商付款担保的主要方式。
关于“履约保证金”的法律定性却给广大的司法工作者带来了一个未解的难题。一部分司法工作者认为，我国《招标投标法》第46条规定：“招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。”这说明了履约保证金制度受到了法律的肯定，是有效的民事法律行为；一部分司法工作者认为，在工程未支付首笔工程款之前就要求承包商向开发商交付工程预算总价的10－20％作为履约保证金是一种“名为履约担保、实为垫资施工”的民事行为，依据国家建设部、原国家计划委员会、财政部1996年6月4日作出的《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》的规定应认定为无效的民事行为。且我国《担保法》明确只有“保证、抵押、质押、留置和定金”五种形式，履约保证金不属于五者方式中的任何一种，不应受到法律支持。
最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（ 法释2004第14号 ）第二十六条第二款规定“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”第六条规定“当事人对垫资和垫资利息有约定，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，应予支持，但是约定的利息计算标准高于中国人民银行发布的同期同类贷款利率的部分除外。”上述两条规定赋予了承包商付款担保制度新的涵义。
一、“解释”第二十六条第二款的规定给开发商履行施工总承包合同带来了一系列不确定因素的风险，对开发商监督和管理承包商的债务履行提出了更高的要求。
按照合同的相对性来讲，实际施工人应当向与其有合同关系的承包商主张权利，而不应当向开发商主张权利，但新的司法解释从法律上赋予了实际施工人这项权利。作为开发商而言，因施工总承包合同形成的潜在的债务人主体增多，自身风险扩大。
该规定给开发商将会带来一系列不确定因素的风险，根本原因源于：施工总承包合同的订立、变更、履行、结算原是发生在开发商与承包商之间的，新规定的颁布使实际施工人有权直接介入到该合同的各个阶段，使开发商潜在的债务人主体增多；开发商在不可预测、不可知悉、不可控制分包、转包合同的订立和实际履行的情况下，需要承担代承包商向实际施工人履行给付工程款的义务。
虽然“解释”第二十六条第二款还规定“发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”但因为合同主体的多元化以及开发商、实际施工人互不知悉、互不认可对方合同的真实性和有效性，“欠付工程价款范围”将成为争议焦点。
结合工程的实际情况，例举开发商的风险如下：
1、工程竣工后，开发商与承包商达成结算协议。但实际施工人以结算协议所确定的工程价款损害了自身利益，不能满足分包、转包合同的约定为由，要求撤销该协议；
2、开发商与承包商达成延期付款协议。但实际施工人以延期付款协议损害了自身利益，不能满足分包、转包合同的约定为由，要求撤销该协议；
3、承包商无法完成施工总承包合同约定的义务，导致工程部分履行。开发商因为承包商违约而要求承包商承担违约赔偿责任，而实际施工人以自身无违约行为为由直接向开发商主张权利；
4、开发商无法知悉和判断承包商与实际施工人订立的分包或转包合同的真实性，开发商无法知悉和判断承包商对实际施工人的实际付款进度；
5、如分包或转包合同中未对工程造价予以明确，后又未完成工程结算，实际施工人要求按照开发商与承包商订立的工程总承包合同给付工程款；甚至，实际施工人要求按照定额的计算标准给付工程款。
综上可见，“解释”第二十六条第二款的规定虽然加强了对农民工权益的保护，但却给开发商上了一个紧箍咒，不仅要求开发商严格依照合同支付工程款，还要求开发商严格监督和管理承包商的债务履行。在此前提下，开发商在订立施工总承包合同时实施承包商付款担保条款，对于保障开发商权益、避免开发商风险显得尤为重要。
二、“解释”第六条的规定确认了垫资施工行为的合法有效性，给开发商实施承包商履约保证金担保扫清了法律障碍。
1、垫资施工的定义：
垫资施工，是指建设工程的承、发包双方在签订施工合同时明确约定，建设单位不按照《建筑安装承包合同条例》的规定预付工程款，而由施工单位自带资金先行施工，工程实施到一定阶段或程度时，再由建设单位分期分批地给付施工单位工程款的工程施工合同。
根据《建筑安装承包合同条例》的规定，建安合同中，建设单位与施工单位的建设工程施工承包合同一经签订，建设单位即应依约先向施工单位预付一定数量的工程备料款，该款一般为总造价的30％；施工单位以此来启动工程。以后建设单位再分次按施工的形象进度拨款，直至工程完工，建设单位应支付工程结算款总额的90％-95％，剩余5％-10％做为建设单位留置的质量保证金。
2、“解释”颁布前垫资施工问题的法律渊源与司法实践
我国现行法律、行政法规均对垫资施工问题无明确规定，“解释”生效前仅有的法律渊源是建设部、原国家计委、财政部于1996年颁布的《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》对垫资施工问题作出了禁止性规定。该通知规定，任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同……施工单位不得以带资承包作为竞争手段承揽工程。
在之前的司法实践中，垫资施工条款往往也是按照无效协议处理的。最高人民法院法公布（2000）第54号民事判决书认为，建筑公司垫资违反不正当竞争的法律法规而无效。各地法院也参照该判决认定垫资施工条款的法律效力。
3、“解释”认定垫资施工条款合法有效性的理由
最高人民法院副院长黄松有在接受《人民法院报》记者的采访时，阐述了“解释”认定垫资施工条款合法有效性的理由，其理由有三：一是建筑市场垫资比较普遍，发包人要求承包人垫资，如果承包人不带资、垫资也难以承揽到工程，如果不承认垫资有效，不利于保护承包人的合法权益。二是我国已经加入ＷＴＯ，建筑市场是开放的，建筑市场的主体可能是本国的企业，也可能是外国的企业，而国际建筑市场是允许垫资的，如果我国法院认定垫资一律无效，违反国际惯例，与国际建筑市场的发展潮流相悖。三是根据《合同法》第五十二条规定，必须是违反法律、行政法规的强制性规定，才能认定合同无效。但是从法律规定的层次看，《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》不属于法律、行政法规，不能成为人民法院认定合同条款无效的法律依据。
4、“解释”认定垫资施工条款合法有效性对于开发商实施承包商付款担保条款的意义。
基于“解释”认定垫资施工条款具备合法有效性，在新的法律、法规未对履约保证金作出明确规定之前，开发商收受承包商履约保证金的行为应视为合法有效的民事行为。“名为履约担保、实为垫资施工”将难以成为认定履约保证金无效的理由。可以说，“解释”第六条的规定给开发商实施承包商履约保证金担保扫清了法律上的障碍。
三、承包商付款担保制度的立法前瞻
虽然“解释”的颁布使开发商收受承包商履约保证金的行为受到法律保护，但从规范的角度讲，笔者认为现行的由开发商直接收受承包商履约保证金的方式并不应得到立法提倡。其理由如下：
1、履约保证金作为合同担保的一种方式，开发商在收受该款项之后应当将其存入保证金专用帐户，不得挪作它用。但开发商在项目开发过程中往往资金短缺，外出化缘不如就地取材，将履约保证金挪作工程款使用。从而给承包商造成了风险，不能充分保证缔约双方的平等和公正。
2、履约保证金由开发商收受不能充分保障分包商和材料供应商的工程款和材料款的清偿。如遇开发商挪用履约保证金、开发商向承包商索赔等情形，分包商和材料供应商很难从处于资金控制权的开发商手中获取因履约保证金所产生的代付款。
笔者认为，我国现行的法律规范对于履约保证金的规定还很不足。为规范建筑市场，保障开发商和承包商的合法权益，使双方的风险最小化，应尽快立法。新的规范应当解决以下问题：第一，履约保证金的收受权不能由开发商直接行使，而应当是由开发商委托的银行或其他社会资信力强的单位代为行使。第 二，履约保证金不得挪作它用。如开发商与承包商有垫资施工的合意双方必须另签垫资施工协议，亦不得将履约保证金与垫资施工混同。第三、履约保证金的最高额限制。


广西壮族自治区人民政府


广西壮族自治区外来务工经商人员户籍管理规定
广西壮族自治区人民政府


《广西壮族自治区外来务工经商人员户籍管理规定》，已经1997年7月18日自治区人民政府第5次常务会议通过，现予发布施行。

第一章 总 则
第一条 为了加强外来务工经商人员的户籍管理，维护社会治安秩序，促进社会经济发展，保障公民的合法权益，根据《中华人民共和国户口登记条例》及国家有关规定，结合本自治区实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于离开常住户口所在地的市区和乡镇，在本自治区行政区域内从事务工经商的人员。
第三条 公安机关是外来务工经商人员户籍管理的主管机关。公安派出所负责辖区内外来务工经商人员户籍的日常管理工作。
留住外来务工经商人员的单位、个人、居（村）民委员会应协助公安机关做好外来务工经商人员的户籍管理工作。
第四条 外来务工经商人员的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。外来务工经商人员应当遵纪守法。

第二章 登记和领证
第五条 外来务工经商人员到达暂住地后，除本规定另有规定外，应当在3天内按下列规定申报暂住登记，其中暂住时间拟超过30天的，应当同时申领暂住证：
（一）暂住在居民家中的，由户主或本人持户主的户口簿到暂住地公安派出所办理；
（二）暂住在机关、团体、学校、工地、厂矿及其他企事业单位的，由单位统一到公安派出所办理；
（三）暂住在出租屋的，由户主或本人持户主的户口簿和出租房屋治安管理许可证（副本），到暂住地公安派出所办理。
第六条 暂住在宾馆、旅店、招待所的，按国家有关旅馆业的规定登记管理。但包房居住超过30天的，应按本规定申领暂住证。
第七条 申报暂住登记，在暂住地应当有固定居所，并出示本人的居民身份证或其他有效的身份证明；申领暂住证的，还应提交近期正面免冠一寸照片2张。
第八条 外国人、无国籍人和华侨及香港、澳门、台湾同胞到本自治区务工经商的，按国家的有关规定进行管理。
第九条 公安机关在办理暂住登记和发放暂住证时，对育龄妇女应检查其经暂住地计划生育部门查验过的计划生育证明。对无计划生育证明或无查验证明的，应要求其补办并通报当地计划生育部门。
第十条 暂住证由自治区公安厅统一印制，由公安派出所签发。暂住证一人一证，有效期限最长为一年。暂住期满需继续暂住的，应当在期满前办理延期或更换新证手续。
第十一条 外来务工经商人员在暂住证有效期内变更暂住地址的，应当到原发证机关办理迁出登记，向新暂住地的公安派出所办理迁入登记；离开暂住地的，应申报注销登记并交回暂住证。
第十二条 暂住证是持证人在暂住地合法居住的有效证件，除公安机关外，任何单位和个人不得扣押。
暂住证不得伪造、涂改、转借和转让，如有遗失或残缺不能辩认，应及时申报补发。
第十三条 申领暂住证的外来务工经商人员，应按规定向发证机关交纳工本费和治安管理费。

第三章 管 理
第十四条 公安机关应当依法做好外来务工经商人员的登记、发证、查验等管理工作，指导、督促有关部门、单位和人员落实管理责任和措施，及时查处案件，依法维护外来务工经商人员的合法权益。
第十五条 居（村）民委员会、外来务工经商人员多的单位和外来成建制的务工单位，应当确定户籍专（兼）职管理人员，配合公安机关做好外来务工经商人员的管理工作。
第十六条 公安机关根据需要可以建立外来务工经商人员管理组织，聘用协管人员。
协管人员必须经公安机关培训、考核，取得合格证后，方可上岗。
第十七条 出租房屋给外来务工经商人员居住的，必须到公安机关领取出租房屋治安管理许可证。不准将房屋出租给无身份证明、不办理暂住登记、不申领暂住证的外来务工经商人员。
第十八条 用人单位及个人不得雇用未领取暂住证的外来务工经商人员。
第十九条 外来务工经商人员遇有公安人员或者公安机关委托的协管人员查验暂住证时，应主动出示，不得拒绝。

第四章 处 罚
第二十条 违反本规定的，由公安机关按下列规定予以处罚：
（一）不按规定申报暂住登记、申领暂住证，经公安机关通知拒不改正的，处以50元以下的罚款；
（二）骗取、冒领、转借、转让、买卖、伪造、变造暂住证的，处以500元以下的罚款；
（三）非法扣押暂住证的，处以100元以上500元以下罚款；
（四）雇用无暂住证的外来务工经商人员的，每雇用1人处以200元以上500元以下罚款；
（五）不领取出租房屋治安管理许可证而将房屋出租给外来务工经商人员居住，或将房屋出租给无身份证明、不办理暂住登记、不申领暂住证的外来务工经商人员居住的，每留住1人处以房屋月租金3倍以下罚款。
第二十一条 违反本规定第十九条规定的，按《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十九条规定处理；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 被处罚人对公安机关作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或提起诉讼。
第二十三条 公安机关工作人员、户口协管人员在执行本规定时，徇私舞弊，侵害公民合法权益的，给予行政处分或解聘；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第二十四条 本规定由自治区公安行政管理部门负责解释。
第二十五条 本规定自公布之日起施行。



1997年9月23日