安徽省公共安全技术防范管理规定

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试论农民工居住权保护

钱贵


　　一、农民工的居住现状
　　(一)农民工居住条件恶劣
　　改革开放30年来，已有大量农村劳动力流人城市，农民工在城市已经形成了一个新的独立社会群体，其居住方式也已经形成了一种独特的城市社会经济现象，引起了社会的关注。农民工与城市户籍人口相比，在居住条件上存在许多不足，主要表现在以下方面。
　　1、住房条件简陋
　　据建设部统计，首先在人均占有面积上，2002年城镇人均住宅建筑面积为22平方米左右，每户平均住宅建筑面积达到70平方米，农民工人均住房面积只有城市居民的1.3，拥挤是其最大特征。许多房屋还承担着工作等其他用途，建筑结构不稳定。再从住房质量指数上看，农民工的住房质量指数远低于当地居民。上海市农民工的住房质量指数是0.53，当地居民是0.84，北京市农民工的住房质量指数是0，钙，当地居民是0.82。因此存在着～种不和谐的景观，即一边是建筑标准较高的市民公寓、市民别墅，人均居住面积70—100平方米，而另一边则是农民工聚居的拥挤破烂的窝棚拉。
　　2、居住设施简陋
　　在厨卫及饮水方面，住房内无厨房的农民工占了45.7%，户籍人口仅为3.O%。炊事以煤气为主的农民工占76.8%，户籍人口为98.4%，但使用煤炭和柴草等较落后方式的比例农民工为2.3%，户籍人口为0.8%。厕所能使用抽水式马桶的比例农民工为25.2%，户籍人口为89.3%。无洗澡设备的农民工也很普遍，占76.9%，户籍人口为17.2%。饮用自来水的比重相对较高，农民工占全部家庭户的92.5%，户籍人口为99.8%。据统计，北京的流动人口家庭户中有59.4%，住房内无厨房，82.3%无洗澡设备，66.8%，无厕所，若参照联合国关于居住条件的分类，北京至少有半数以上的流动人口生活在近似于贫民窟的住宅中。

　　3，住房支出昂贵
　　在住房费用上，流动人口租房费用高于户籍人口，租房费用主要集中在l 00至500元之间，占75.3%，而户籍人口的租房费用在100元以下的占55.5%，其次是100至500元，占39.7%。这说明流动人口只能以市场价格租赁房屋，而户籍人口的房租费低于市场价格，很显然获得了一定的福利补贴。在购房费用上，大部分流动人口的购房费用集中在10万至30万元之间，约占53.7%，而绝大多数的户籍人口购房费用都在10万元以下，约占80.3%。出，现这种状况的原因主要是城市居民可以低价购买经济适用房和房改房，而流动人口因受户口的限制不能享受这些优惠政策。

　　4文化生活贫乏
　　农民工也需要精神食粮的补充，丰富他们的业余生活。目前，各级政府都把“村村通广播电视”工程作为加强社会主义精神文明建设、促进全面建设小康社会的战略任务来抓，以确保党和政府的声音传人千家万户，丰富农民的业余生活。但是进城的农民工却因为流动频繁、经济条件差等原因而与这项文化工程“失之交臂”。不论是从三五成群的农民工在街上闲逛，还是从一些农民工挤在临街的小店看电视的情景，都不难看出他们精神生活的贫乏和对业余文化生活的渴望。
　　(二)农民工居住环境堪忧
　　1、在居住区位上，农民工郊区化居住特点明显大部分农民工因为房价等因素而在郊区居住。目前，中国的城市化发展尚未成熟，城市人口的分布还具有中心城区密度高、郊区密度低的特点，因而，郊区土地及住房都相对便宜，从而成为农民工聚居的首选区位。例如，北京市1996—2000年5年内由外省来京的农民工人口中，有61.9%，居住在近郊区，28.8%，居住在远郊区县。从近几年的情况来看，北京、杭州、无锡、苏州的农民工在郊区居住的比率逐年上升而且占据了一个极大的比重，均达到60%以上。对于我国城市化不发达的今天而言，大量外来务工人员聚居在社会公共设施不完善的郊区，也必然使得他们根本享受不到城市的公共设施与服务，以及其他城市便利。
　　2、在居住方式上，农民工与城市文明隔离严重农民工的居住方式主要有三种类型，第一种类型是“村落型”聚居，即集中租住城市边缘地区，形成居区，第二种类型表现为集中居住在单位宿舍或一工棚，第三种类型是分散居住在城市家庭中或分散于城中租房居住。前两种类型的聚居区都具有封闭、独立、与城市文明接触不多、游离于城市主流社会之外的特征，因此完全受到城市居民的排斥，第三种类型也不代表他们融入了城市，相反他们心理上的漂泊感更强烈。
　　3、在居住分布上，农民工聚居区治安令人堪忧流动人口主要聚居于环境条件较差的“城中村”，这些场所一般位于城乡接合部，社会治安状况比较差。由于这些地区缺乏有效的管理，这些地区成为犯罪高发区域，不能很好地保障农民工的生命财产安全。另外，中国的城市化发展在近一两年里表现出人口由中心城区向郊区迁移的特点，中心城区人口向郊区的迁移逐步提高了郊区的土地价格，因此进入大城市的农民工获得住房的成本逐渐增加，许多农民工开始倾向于选择非法住宅。非法住宅常被称作“边缘住宅”，这类住宅所形成的聚集区常常是缺乏管理与服务的，汇集三教九流，容易成为藏污纳垢、滋生犯罪的场所。
　　二、立法保护农民工居住权
　　(一)居住权立法之必要性
　　居住权是公民的最低生活保障，是公民生存的基础，主要是指公民有获得适当居住条件的权利，其作为一项重要人权在性质上应属于公民的宪法基本权利。公民享有居住权意味着国家必须积极地提供和保障公民享有居住的机会和条件，它是一项积极的社会权利。
　　首先，保障居住权是国家义务。居住权的实现要受到一个国家或地区的自然资源状况、经济发展水平、政治文化背景以及个人、家庭收入等条件的制约，特别是对于低收入而又没有占有更多资源的人而言，实现居住权在客观上具有很大的难度。因此，仅仅依凭权利主体自身的努力并不能完全实现居住权，政府应该依法通过运用公共权力对社会资源的重新分配，给予中低收入群体以特别的物质保障，或者运用公共权力，通过创造条件、排除妨碍等方式，给予中低收入群体以特别的精神、道义保障，或者双管齐下，两者兼而有之。从这个角度而言，居住权是居民的权利，对于国家来说则是一项义务。
　　其次，确立居住权有利于缓解社会矛盾。当前由于中低收入群体的生活贫困化。同时也由于社会贫富差距不断扩大而造成的贫困和中低收入群体相对剥夺感的不断增强，他们最先也最强烈地感受到了社会改革和社会发展的成本与代价。现阶段我国一些地方中低收入群体集体上访、堵交通、围攻政府等现象的不断出现，说明解决社会中低收人群体问题，事实上已经成了改革过程中不容回避的问题。而在城市中低收入者中，农民工这个特殊的群体占了很大的比例，他们的居住问题在当前显得尤为重要，农民工住宅问题如若不能得到有效的解决，则势必会影响我国的政治稳定和经济社会发展。
　　(二)确立居住权宪法权利地位
　　宪法上的居住权和民法上的居住权的内涵大相径庭，即宪法上的居住权是国家提供必要的房屋供公民占有使用，目的是保障公民的基本生活需要。民法上的居住权是公民对自己或他人的房屋享有占有使用的权利，主要是解决具有某种血缘关系、长期共同生活关系或者其他特殊关系的公民之间对房屋的占有使用的权利的问题。要从根本上保证人民的居住权，最直揍、最有效的保障方法就是把居住权写进宪法。
　　首先，居住权是公民生存的基础。它与公民生活密切相关，在公民权利体系中居重要地位。我国宪法和现行法律尚无关于居住权的规定。而现实生活中征地拆迁等造成公民居无定所的事件司空见惯。社会弱势群体无力负担昂贵的房价，缺少最基本的生活保障问题日趋严重。确立公民居住权宪法地位具有重要的现实意义。
　　其次，确立居住权的宪法地位是权利发展的必然趋势。居住权作为一项基本人权已得到很多国家宪法的认可。居住权与公民生活密切相关，是人类生存和发展不可缺少的物质条件，亦应该作为一项基本人权成为公民重要的社会权利。到现代社会，人口日益增多，土地资源紧张，房价居高不下，严重地影响和制约了公民的生存与发展，居住权在公民的社会权利中的地位日益凸显，是公民生存发展的重要基础条件。居住权已经成为公民重要的必不可少的权利，是公民享有其他权利的基础和条件。

　　三、制度保障农民工居住权
　　随着我国工业化的速度不断加快，更多的农民工会继续转移到城市，各省市纷纷出台“城中村改造”、“政府廉租房”等政策解决农民工的住房问题，但要想从根本上解决问题，除了确立居住权宪法权利，还必须从制度上保证农民工的居住权，帮助他们实现从农民到市民的身份转变。
　　(一)建立统一的户籍制度
　　现行的城乡二元户籍制度是构建我国“平等国民待遇”的最大的制度障碍，也是造成农民工各种社会问题的根源。要想从根本上解决农民工居住保障的问题，让进城农民工享有市民待遇，就必须从我国的现状出发，从源头抓起，彻底进行户籍制度改革，建立城乡统一的全新的一元户籍制度，根本改变“同居一城，群体隔离”的局面，这样才能消除长期存在的二元体制，确保社会制度公正旧。
　　所谓一元制模式，是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国居民户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。在当今中国的现实条件下，一元制优于二元制。首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。二元制模式一方面阻碍了城市化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展，并且在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。
　　当前，我国各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，在不同的地区、不同的阶段，可以有不同的选择。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的方式改革户籍制度，以最终实现一元户籍制度的目标旧。
　　(二)完善居住权配套法律制度
　　农民工作为城市里的弱势群体，由于社会地位较低，当自己的居住权益受到侵害时，不知如何保护。他们几乎没有任何资本同雇佣方讨价还价，更别期望雇佣方会重视解决他们的最基本的生活需要——住房了。这时就需要政府出面，通过国家和地方法律制度来保障和维护他们的居住权益。而我国自1998年以来，政府虽然颁布了许多经济适用房、廉租房方面的管理办法，如《关于大力发展经济适用房的若干意见》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等，但这些都是依靠行政手段进行保障的，立法方面的保障极为匮乏。而且，这些管理办法无一例外都是针对城镇居民的，几乎没有涉及流动人口的住房问题。为此，我们应该加强流动人口住房保障的立法工作，用法律的武器来保障他们的居住权益。
　　此外，有了相关的法律条文以及规章制度，还需要相关的政府机构来监督实行。经验表明，没有强有力的执法机构，即便立了法，作用也不大。为了保障流动人口的住房政策的顺利执行，有必要建立专门的运作机构，负责解决他们的住房问题，其主要职能是，根据城市的总体规划和住房发展规划，制定针对城市内的流动人口住房发展规划，制定解决流动人口住房问题的各种规章制度、政策和措施，组织协调政府相关部门展开解决流动人口住房问题的各项工作等。


北安市人民法院 钱贵
中国政府 马来西亚政府


中华人民共和国政府和马来西亚政府关于相互鼓励和保护投资协定


（一九九Ｏ年三月三十一日生效）
　　中华人民共和国政府和马来西亚政府（以下称“缔约方”）；
　　为发展两国间的经济合作，愿在相互尊重主权和平等互利原则的基础上，鼓励和保护缔约一方的投资者在缔约另一方领土内的投资，并为之创造良好的条件，达成协议如下：

　　第一条　定义
　　在本协定内：
　　一、“投资”一词，系指根据接受投资缔约一方的法律和法规在其领土内作为投资的各种资产，主要是：
　　（一）动产和不动产及其他物权，如抵押权、留置权或质权；
　　（二）公司的股份、股票和债券或在该公司的其他形式的利益；
　　（三）金钱请求权或具有财政价值的行为请求权；
　　（四）版权、工业产权、专有技术、工艺流程、商名和商誉；
　　（五）法律授予的经营特许权，包括勘探或开发自然资源的特许权。
　　上述“投资”一词，
　　在马来西亚领土内的投资，系指根据马来西亚立法和行政实践，在由马来西亚适当的部归类为“批准项目”中进行的全部投资；
　　在中华人民共和国领土内的投资，系指根据中华人民共和国立法和行政实践，由中华人民共和国适当的实审批机构批准的全部投资。
　　所投资产形式上的任何变化不应影响其作为投资的性质，但该变化不得违背对原投入资产的批准。
　　二、“收益”一词，系指由投资产生的款项，主要包括，但不限于利润、利息、资本利得、股息、提成费和酬金。
　　三“投资者”一词，
　　在马来西亚方面系指：
　　（一）依据马来西亚宪法，为马来西亚公民的任何人；
　　（二）在马来西亚领土内设立或合法组建的任何有限或无限责任公司或任何法人、社团、合伙或个体业主。
　　在中华人民共和国方面系指：
　　（一）具有中华人民共和国国籍的自然人；
　　（二）根据中华人民共和国法律设立、其住所在中华人民共和国领土内的经济实体。
　　四、“自由兑换货币”一词，系指任何广泛使用于国际交易支付的货币，并且该货币在主要市场上随时有买主。

　　第二条　促进和保护投资
　　一、缔约一方应鼓励缔约另一方的投资者在其领土内投资并为之创造有利条件，并依据其法律赋予的权力接受此种投资。
　　二、缔约一方投资者在缔约另一方领土内的投资应始终受到公正和公平的待遇，并享受充分的保护和安全。

　　第三条　最惠国条款
　　一、缔约一方投资者在缔约另一方领土内投资的待遇，不应低于任何第三国投资者的投资所受到的待遇。
　　二、缔约一方投资者在缔约另一方领土内的投资，由于该另一方领土内的战争或其他武装冲突、全国紧急状态、叛乱、暴乱或骚乱遭受了损失，假如该缔约另一方采取任何恢复、补偿、赔偿或其他解决办法，所受待遇不应低于给予任何第三国投资者的待遇。

　　第四条　例外
　　本协定中有关不低于给予任何第三国投资者待遇的条款不应解释为缔约任何一方有义务因下述情况而产生的投资利益、特惠或特权给予缔约另一方的投资者：
　　（一）缔约任何一方已经或可能参加的任何现存或将来的关税同盟、自由贸易区、共同对外关税区、货币联盟或类似的国际协议或其他形式的区域合作；
　　（二）接受旨在合理时间内组成或扩大上述同盟或区域的协议；
　　（三）主要或全部是关于税收的国际协议或安排，或主要或全部是关于税收的国内立法；
　　（四）有关边境贸易的安排。

　　第五条　征收
　　一、缔约任何一方都不应对缔约另一方投资者的投资采取任何征收、国有化措施或其效果相当于征收或国有化的任何剥夺措施，除非符合下列条件：
　　（一）采取该措施是为公共目的并根据采取征收措施缔约一方的法律程序；
　　（二）该措施是非歧视性的；
　　（三）该措施伴有公平合理的补偿规定。
　　二、补偿应按征收公布或为公众知道前一刻投资的市场价值为基础计算。若市场价值不易确定，补偿应根据公认的估价原则和公平原则确定，尤其应把投入的资本、折旧、已汇回的资本、更新价值和其他有关因素考虑在内。补偿应以可自由兑换货币自由转移，支付不应无故迟延。

　　第六条　投资的汇回
　　一、缔约一方应按其法律和法规，允许以任何可自由兑换的货币转移下列款项，并不得无故迟延：
　　（一）缔约另一方投资者从其投资中取得的净利润、股息、提成费、技术援助费和技术费、利息和其他经常性收入；
　　（二）缔约另一方投资者全部或部分清算其投资所得款项；
　　（三）缔约一方投资者向缔约另一方投资者偿还贷款的款项，该贷款已由缔约双方承认为投资；
　　（四）与承包项目有关的支付；
　　（五）缔约另一方国民在缔约一方领土内经允许从事与投资有关工作的收入。
　　二、本条第一款所述的转移应按下列汇率进行：
　　（一）在马来西亚方面，按转移之时通用的汇率。
　　（二）在中华人民共和国方面，按转移之日中华人民共和国的官方汇率。
　　三、缔约各方承诺给予本条第一款所述转移的待遇，应与第三国投资者产生于投资的转移的待遇相同。

　　第七条　投资争议的解决
　　一、如果投资者对被征收的投资的补偿款额有异议，可向采取征收措施的缔约一方主管部门提出申诉。在申诉提出后一年内仍未解决时，应投资者的请求，由采取征收措施的缔约一方有管辖权的法院或国际仲裁庭对补偿予以审查。
　　二、缔约一方与缔约另一方投资者之间关于该投资者在缔约一方领土内有关投资的争议或分歧应尽可能友好解决。
　　三、如果该争议或分歧自任何一方要求友好解决之日起六个月内未能按照本条第二款的规定解决，双方又未商定其他解决程序，有关投资者可选择下述一种或两种解决方法：
　　（一）向投资所在缔约一方的行政主管部门或机构申诉并寻求救济；
　　（二）向投资所在缔约一方有管辖权的法院提起诉讼。
　　四、有关补偿款额的争议和双方同意的其他争议，可以提交国际仲裁庭。
　　上述国际仲裁庭应按下述方式专门设立：争议双方应各委派一名仲裁员。该两名仲裁员应委派一名与缔约双方均有外交关系的第三国国民为仲裁庭主席。从争议一方通知另一方将争议提交仲裁之日起两个月内委派仲裁员，四个月内委派主席。
　　如果某项委派未在上款规定的期限内作出，又无其它约定，任何一方可以请求斯德哥尔摩商会仲裁院主席进行必要的委派。
　　仲裁庭应参考一九六五年三月十八日在华盛顿签订的《关于解决国家和他国国民之间投资争端公约》或《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》自行制定仲裁程序。
　　仲裁庭应根据本协定的规定、有关的国内立法、缔约双方间签订的协定和公认的国际法原则作出裁决。
　　仲裁庭应在有关双方共同选定的第三国工作，如果在仲裁庭最后一名仲裁员被委派后四十五天内未能选定工作地点，则在斯德哥尔摩工作。仲裁庭的裁决以多数票作出。裁决应是终局的，对双方均有拘束力。
　　仲裁庭作出裁决时，应陈述其法律依据，并应任何一方的要求，对其进行解释。
　　各方应负担其委派的仲裁员和其参与仲裁程序的费用。仲裁庭主席的费用由双方平均负担。
　　五、除本条上述规定外，缔约一方投资者与投资所在缔约另一方投资者之间的争议，可以根据双方订立的仲裁条款通过国际仲裁解决。
　　六、在仲裁程序终止之前和缔约一方不遵守或不履行仲裁庭作出的裁决之前，缔约任何一方不得通过外交途径追究已提交仲裁的事宜。

　　第八条　缔约双方之间争端的解决
　　一、缔约双方有关本协定的解释或适用的争端，应尽可能通过外交途径解决。
　　二、如在六个月内不能按上述方式解决争端，根据缔约任何一方的要求，应将争端提交仲裁庭。
　　三、仲裁庭应按下述方式逐案设立。缔约双方应在收到要求仲裁之日起的两个月内各委派一名仲裁员。该两名仲裁员应随后推举一名第三国的国民，由缔约双方批准任命为仲裁庭主席。仲裁庭主席应自其他两名仲裁员委派之日起的两个月内委任。
　　四、如果在本条第三款规定的期限内，未作出必要的委派，又无其他约定，缔约任何一方可以提请国际法院院长作出必要的委派，如国际法院院长是缔约任何一方的国民，或由于其他原因不能履行所述职责，应请副院长进行必要的委派。如副院长是缔约任何一方的国民或也不能履行此项职责，则请国际法院中非缔约任何一方国民的资深法官进行必要的委派。
　　五、仲裁庭应自行制定其程序规则。仲裁庭应根据本协定的规定和公认的国际法原则作出裁决，仲裁庭的裁决以多数票作出。裁决是终局的，对缔约双方均有拘束力。应缔约任何一方的请求，仲裁庭应说明其作出裁决的依据。
　　六、缔约双方应负担各自委派的仲裁员的费用。仲裁庭主席和仲裁庭的有关费用由缔约双方平均负担。

　　第九条　代位
　　如果缔约一方或其代表机构依对其投资者在缔约另一方领土内的某项投资的担保向投资者作了支付，缔约另一方应承认该投资者的任何权利或请求权转让给了该缔约一方或其代表机构，并承认该缔约一方对上述权利或请求权的代位。代位的权利或请求权不得超过该投资者的原有权利或请求权。

　　第十条　住所位于第三国的投资者
　　如果为缔约一方投资者拥有或控制的某一第三国公司根据缔约另一方的法律和法规在该缔约另一方领土内进行了投资，只有在该第三国无权或放弃要求补偿的权利时，本协定的有关条款方可适用于此种投资。

　　第十一条　更优惠待遇
　　如果缔约一方根据其法律和法规给予缔约另一方投资者投资的待遇较本协定规定的待遇更为优惠，应从优适用。

　　第十二条　适用的投资
　　本协定适用于在其生效之前或之后缔约任何一方投资者根据缔约另一方的立法或法规在缔约另一方领土内进行的投资。

　　第十三条　生效、期限和终止
　　一、本协定于缔约双方相互通知各自已完成本协定生效所需的国内程序之日起三十天后生效。
　　二、本协定有效期为十五年，除非根据本条第三款规定予以终止，本协定应继续有效。
　　三、在本协定第一个十五年有效期满后或此后的任何时间，缔约任何一方可终止本协定，但应提前一年书面通知缔约另一方。
　　四、对于本协定终止之日前进行或取得的投资，本协定所有其他条款的规定应自该终止之日起继续有效十五年。
　　经各自政府正式授权的签字人签署本协定，以昭信守。
　　本协定于一九八八年十一月二十一日在吉隆坡签字，一式两份，每份均用中文、马来文和英文书就。三种文本具有同等效力。如本协定各种文本发生分歧，以英文本为准。
　　　　中华人民共和国　　　　　　　　　　　　　　　　　马来西亚
　　　　　政府代表　　　　　　　　　　　　　　　　　　政府代表
　　　　　（签字）　　　　　　　　　　　　　　　　　　（签字）