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国家安全生产监督管理总局


国家安全监管总局关于印发安全生产应急管理“十二五”规划的通知

安监总应急〔2011〕186号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局，各省级煤矿安全监察局：



《安全生产应急管理“十二五”规划》（以下简称《规划》）已经国家安全监管总局局长办公会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



编制和实施《规划》，是建设更加高效的风险管理和应急救援体系的重要举措，是提高应对生产安全事故灾难能力的迫切需要，对于保障人民群众生命财产安全、促进安全生产形势持续稳定好转具有重要意义。各有关单位要高度重视，加强领导，明确责任，做好相关规划的编制和衔接工作，制定有关保障政策措施，建立健全考核评估机制，强化组织协调和监督检查，确保《规划》明确的各项任务圆满完成。



国家安全生产监督管理总局



二〇一一年十一月一日



安全生产应急管理“十二五”规划



为加强安全生产应急管理工作，促进全国安全生产形势持续稳定好转，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《安全生产“十二五”规划》、《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）精神，制定本规划。



一、现状与形势



（一）“十一五”期间安全生产应急管理工作取得的成效。



“十一五”期间，在党中央、国务院的高度重视和坚强正确领导下，各地区、各有关部门和单位牢固确立安全发展的理念，始终坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，安全生产应急管理工作取得了长足进步。一是应急管理体系初步建立。全国31个省（区、市）、新疆生产建设兵团和215个市（地）、部分县（市、区），以及安全生产任务较重的54家中央企业建立了安全生产应急管理机构。建立了国家和区域安全生产应急救援协调机制。二是应急管理规章标准建设稳步推进。制定颁布了《矿山救护规程》（AQ1008-2007）、《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（AQ/T9002-2006）、《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全监管总局令第17号）和《生产安全事故应急演练指南》（AQ/T9007-2011），以及应急救援队伍建设、应急平台体系建设、宣传教育培训等一系列规章、标准和指导性文件，为加强安全生产应急管理提供了依据。各省（区、市）制订的部分地方性法规和规章也对安全生产应急管理工作进行了规范。三是应急救援队伍体系建设成效明显。各地区、有关高危行业企业加强了应急救援队伍建设，救援人员增加了40%，初步形成了国家（区域）、骨干、基层救援队伍相结合的应急救援队伍体系。通过开展培训演练和技能比武等工作，应急救援队伍素质不断提高，救援能力明显加强，在3.68万余起矿山和危险化学品事故灾难的应急救援，以及汶川、玉树地震等重大自然灾害救援中发挥了重要作用。四是应急救援装备水平不断提高。国家级矿山和危险化学品救援队伍增配各类救援车辆700余台，配备个体防护、救援、侦检、通信等装备8000余台（套）。骨干队伍和基层队伍所在地方政府和依托单位加大了救援装备投入力度，部分省（区、市）建立了安全生产应急物资装备储备库。五是应急预案和演练工作进一步加强。在国家层面，制定颁布了事故灾难应急预案42个。地方各级政府、中央企业以及煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危行业（领域）企业实现了应急预案全覆盖。各级地方政府和高危行业企业经常举行应急预案培训和演练。六是应急平台建设全面启动。制定了国家安全生产应急平台体系建设指导意见。国家安全生产应急平台已经开始建设，部分省（区、市）、市（地）和中央企业安全生产应急平台基本建成并投入运行。七是应急管理培训和宣教工作深入开展。修订完善了安全生产应急管理培训和宣教工作制度，制定了应急管理和指挥人员培训大纲，全国每年培训30多万人次。宣教工作内容日益丰富，宣教形式不断创新，应急知识普及面不断扩大。八是应急科技支撑不断增强。各地区均成立了安全生产应急救援专家组。安全生产应急救援科研项目投入明显加大，科技部下达的19个应急救援重点项目研究已经完成，在煤矿瓦斯、危险化学品等事故灾难的应急救援和预测预警方面形成了一批新技术、新装备。九是国际交流合作不断深入。通过组织救援指战员及应急管理人员赴发达国家学习交流、参加国际矿山救援技术竞赛以及举办国际性安全生产应急管理论坛和展会等方式，加强了安全生产应急管理领域国际交流与合作。



（二）“十二五”期间安全生产应急管理工作面临的形势。



“十二五”时期，是全面建设小康社会的重要战略机遇期，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，经济发展方式加快转变，产业结构不断优化，科技自主创新能力进一步增强，安全生产应急管理工作面临难得的发展机遇。同时，“十二五”期间随着工业化、城镇化进程加快，国内经济形势进一步回升向好，能源原材料市场需求旺盛，煤矿不断向深部延伸，危险化学品领域进一步扩大产能，交通运输量增大，人流、物流和车流还将持续增长，发生重特大事故的可能性仍然存在，这些都给安全生产应急管理工作提出了新的更高的要求。



目前，由于安全生产应急救援体系初步建立，基础相对薄弱，还存在一些制约安全生产应急管理工作进一步发展的因素。主要是：《安全生产应急管理条例》尚未出台；许多市（地）和大部分重点县没有建立安全生产应急管理机构，已经建立的应急管理机构人员、经费等没有落实到位；救援队伍布局已经不能满足经济社会发展的需要，缺乏处置重特大和复杂事故灾难的救援装备；应急预案的针对性和可操作性不强；应急救援经费保障困难，救援人员待遇、奖励、抚恤等政策措施缺失；重大危险源普查工作尚未全面展开，监控、预警体系建设相对滞后；缺乏高效的科技支撑，应急救援技术装备研发、应用和推广的产业链尚未形成，装备的机动性、成套性、可靠性还亟待提高；应急培训演练与实际需求还有较大差距。总体来说，应对重大、复杂事故的能力不足，与党中央、国务院的要求以及人民群众的期盼还有很大差距。安全生产应急管理工作长期性、艰巨性、复杂性和紧迫性的特点十分明显。必须采取切实有效措施，全面提升应急能力，为实现安全生产形势根本好转的目标提供有力保障。



二、指导思想、基本原则和规划目标



（一）指导思想。



以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、安全发展的理念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，以建设更加高效的风险管理和应急救援体系为主线，以国家（区域）安全生产应急救援队伍建设为抓手，加强体系建设、健全“一案三制”、强化科技支撑、完善保障措施、落实主体责任、夯实工作基础，不断推动安全生产应急管理事业的发展。



（二）基本原则。



统筹规划、突出重点。统筹规划各区域、各行业（领域）应急体系建设，兼顾近期需求与长远目标，突出矿山、危险化学品等高危行业，突出安全生产应急管理工作的薄弱环节。



政府主导、落实责任。充分发挥政策导向作用和重点项目的示范带动作用，调动各方面加强安全生产应急管理工作的积极性，落实企业主体责任，提高社会化程度。



分级负责、分步实施。按照事权合理划分各级政府及相关部门的工作任务，各司其职、各负其责。充分考虑现实需要和实际能力，科学确定建设项目，分级分步组织实施。



依靠科技，提升能力。充分发挥科技支撑和引领作用，加强应急救援技术装备研发与应用，提高应急管理和应急救援工作效率，推动应急能力发展。



（三）规划目标



到2015年，基本建成符合我国国情的安全生产应急管理体系，完善分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制和统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，应急能力全面加强，适应有效应对各类生产安全事故灾难的需要，并为其他灾害的应急救援提供有力支持。一是在法制建设方面，颁布实施《安全生产应急管理条例》及与之配套的规章、标准和政策措施，形成基本完善的安全生产应急管理法规体系。二是在机构、机制建设方面，建立完善国家、省、市、重点县以及高危行业（领域）大中型企业应急管理机构，形成完善的应急管理机制。三是在应急救援队伍建设方面，按照“国内领先、国际一流”的标准完成国家级应急救援队建设任务，骨干应急救援队伍救援能力大幅提升，基层队伍专业水平显著提高，形成完善的国家（区域）、骨干和基层三级安全生产应急救援队伍体系。四是在应急预案与演练方面，高危行业（领域）中央企业应急预案覆盖率、备案率、培训演练率达到100％，其他达到80%以上。五是在应急管理培训方面，各级安全生产应急管理人员、应急救援指战员培训率达到100%，高危行业企业从业人员应急知识培训全覆盖，应急知识普及进社区、进学校。六是在应急平台体系建设方面，国家、省、市、高危行业（领域）中央企业应急平台建设率达100%，重点县（市、区）、高危行业地方大中型企业应急平台建设率达80%以上，基本实现互联互通和信息共享。



三、主要任务



（一）完善安全生产应急管理法规、政策、标准体系。



推动《安全生产应急管理条例》颁布实施，制定修订与其配套的安全生产应急预案管理、资源管理、信息管理、科技管理、队伍建设与管理以及培训教育、运行保障等规章和标准。建设安全生产应急管理统计指标体系。完善应急救援队伍经费保障、装备器材征用补偿、装备购置税费减免以及表彰奖励等政策措施。形成国家、地方、企业及社会多元化的应急体系建设保障制度。研究探索社会捐助、保险等支持安全生产应急救援的途径。



（二）建立健全安全生产应急管理机构。



建立完善省、市和重点县三级安全生产应急管理机构，加强人员、装备配置，强化技术培训，落实运行经费，制定工作制度和协调指挥程序，提高应急管理能力和救援决策水平。加强高危行业企业应急管理机构建设，落实应急管理与救援责任。



（三）理顺和完善应急管理与指挥协调机制。



完善国家、省级相关部门安全生产应急救援联动机制和联络员制度，健全各级应急管理机构之间、应急管理机构与救援队伍之间的工作机制和应急值守、信息报告制度，建立健全区域间协同应对重特大生产安全事故的应急联动机制，建立完善事故现场救援队伍协调指挥制度。



（四）加强应急救援队伍体系建设。



建设国家（区域）矿山、国家（区域）危险化学品应急救援队和部分中央企业应急救援队，以及矿山、危险化学品骨干应急救援队伍，建立健全高危行业企业应急救援队伍，完善队伍体系，形成区域救援能力。注重培养“一专多能”的各级救援队伍，实施社会化服务，发挥救援队伍在预防性检查、预案演练、应急培训等方面的作用。鼓励和引导各类社会力量参与应急救援。将应急救援队伍建设纳入各级经济和社会发展规划，加大资金、政策扶持力度。将矿山医疗救护体系纳入各地区医疗卫生应急救援体系和安全生产应急救援体系，同步规划、同步建设。开展化工园区、矿山企业聚集区应急救援队伍一体化示范建设。加强安全生产应急救援队伍资质管理，促进队伍素质提高。积极配合有关部门推进公路交通、铁路交通、水上搜救、船舶溢油、建筑施工、电力、旅游等行业国家级救援基地和队伍建设，配合各地公安消防部队加强综合应急救援队伍建设。



（五）完善应急预案体系。



建立完善政府部门、重点行业企业应急预案体系，实现政府部门与企业应急预案有效衔接。规范预案编制内容，提高预案编制质量，加强预案审查，建立健全预案数据库。编制应急演练评估标准，完善应急预案演练制度，规范应急预案演练，提高演练效果。



（六）加快安全生产应急管理宣教和培训体系建设。



将安全生产应急管理培训纳入安全生产教育培训总体规划，统一部署，充分利用各级政府和有关部门、大型企业现有的应急培训资源，完善培训设施，加强师资队伍建设，健全安全生产应急培训体系。制定培训规划和考核标准。加强各级安全生产应急管理人员和救援队伍指战员培训。充分利用各种新闻媒体和网络等，面向从业人员和社会公众开展安全生产应急管理宣传教育，普及防灾避险、自救互救知识，增强全民应对事故灾难的意识和能力。



（七）推动应急救援科技进步。



坚持以应急救援需求为导向，自主创新和引进消化吸收相结合，形成安全生产应急救援科技原始研发、创造创新、成果转化的能力和机制。鼓励应急装备和物资生产企业、教学科研机构搞好产学研结合，加强应急救援新技术、新装备的研发。扶持和培育应急救援技术装备研发机构和制造产业。积极推广应用先进适用的应急救援技术和装备，以煤矿、金属非金属矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危行业（领域）为重点，优先推广应用紧急避险、应急救援、逃生、报警等先进适用技术和装备。强制淘汰不适应救援需要、不符合相关标准、性能不高的救援技术装备。



（八）加强应急救援支撑保障能力建设。



在矿山、危险化学品等重点行业(领域)选择优势科研机构，重点建设一批安全生产应急救援技术支持保障机构，加强应急救援技术装备科技研发、检测检验等能力建设。加快国家（区域）应急救援队伍大型救援装备储备，依托有关企业、单位储备必要的物资装备和生产能力，建立安全生产应急物资储备制度和调运机制，形成布局合理、多层次、多形式的应急救援物资储备体系。支持有关大专院校加强安全生产应急管理学科建设，培养专业人才。建立和完善各类应急专家库，为应急管理和应急救援工作提供智力支持。



（九）深化应急平台体系建设和应用。



加快省、市和重点县以及高危行业（领域）大中型企业应急平台建设，完善安全生产应急平台体系，强化各级平台间的互联互通，加强物联网等新技术的应用。深化应急平台在救援指挥、资源管理、重大危险源监管监控等方面的应用，注重通过应急平台体系，动态掌握各类应急资源的分布情况。



（十）加快建立重大危险源监管体系。



落实企业主体责任，明确监控重点目标，建立健全企业重大危险源安全监控系统，提升重大危险源监控能力。开展重大危险源普查登记、分级分类、检测检验和安全评估。建立国家、省、市、县四级重大危险源动态数据库和分级监管系统，构建重大危险源监测预警机制。



四、重点工程



（一）国家（区域）矿山应急救援队建设工程。



依托开滦集团、大同煤矿、龙煤集团、淮南矿业、中平能化、川煤集团、靖远煤业等企业建设国家矿山应急救援开滦、大同、鹤岗、淮南、平顶山、芙蓉、靖远队，建设14个区域矿山应急救援队，承担服务区域内重特大、复杂矿山事故灾难应急救援及实训演练任务。在配备运输吊装、侦测搜寻、灭火与有害气体排放、排水、钻掘与支护、仿真模拟演练、通信指挥等大型、特殊救援装备的同时，进一步充实救援力量、完善指挥系统、加强装备建设、配套基础设施、健全规章制度、优化应急预案、强化培训演练、培养过硬作风、抓好综合保障，使其成为力量雄厚、装备精良、技术精湛、训练有素、能打硬仗，关键时刻拉得动、动得快、打得赢的矿山应急救援队伍。



（二）高危行业中央企业重点救援队伍建设工程。



依托高危行业中央企业重点建设60支矿山、危险化学品、油气田开采、水上搜救、隧道坍塌、旅游等应急救援队伍，配置大型、特殊专业救援装备器材，补助装备运行维护费用及演练经费，加强应急救援培训与实训能力建设，与国家安全生产应急救援队共同形成应急救援的中坚力量，提高整体应对重特大事故的能力。其中，依托中国石油、中国石化等中央企业，建设国家危险化学品应急救援北京、吉林、南京、广州、重庆、兰州队。同时建立14个区域危险化学品应急救援队和1个危险化学品应急救援技术指导中心。重点加强大型、特殊装备建设及机动能力建设，主要包括工程抢险装备、化学火灾扑救装备、有毒有害物质处置装备、危险化学品侦检装备、通讯指挥装备、培训演练装备等。



（三）矿山医疗救护队伍建设工程。



依托大型矿区医院或地方卫生医疗机构，分别在国家（区域）矿山救援队服务区建立21个矿山医疗救护队，并建立矿山医疗救护队与国家（区域）矿山应急救援队联动机制，配置符合矿山事故院前急救需要的先进医疗救护设备，加强培训演练，提高矿山应急医疗救援人员能力素质，建设一批适应矿山医疗急救特点的专业医疗救护队伍。



（四）矿山与危险化学品应急救援骨干队伍建设工程。



地方各级政府和依托单位根据本地区经济社会发展实际，进一步整合资源、加大投入，加强矿山、危险化学品应急救援骨干队伍建设，配备必要的装备器材，强化基础设施建设，开展队伍培训演练，全面提升骨干队伍应急救援能力。



（五）重大应急救援技术与装备研发工程。



依托高等院校、科研院所和大型高危行业企业，结合应急救援工作实际，开展井下灾区侦测装备、井下救援机器人、矿井智能化快速救援钻机成套装备、有毒气体泄漏事故现场监测技术装备等重大应急救援技术装备研发，提升事故灾难应对能力，提高应急救援工作的科学性和主动性。



（六）安全生产应急平台体系建设工程。



建设国家、省、市三级安全生产应急平台，完善网络系统、应用系统、应急指挥大厅和模拟推演室等相关系统及配套标准规范和安全体系，实现安全生产应急管理和协调指挥的信息化、科学化和智能化，并与有关部门、高危行业中央企业、国家级安全生产应急救援队伍应急平台相联接。依托国家安全生产应急平台体系，建立各类应急资源数据库，实现动态管理，建设重点企业终端，建立完善重大危险源数据采集处理、信息传输、风险评估、预测预警、模拟仿真、统计分析系统，实现对重大危险源的分级管理。



（七）应急救援装备产业示范园区建设工程。



选择在地理位置、基础设施、人力资源、资金和政策保障条件等方面具有一定优势的地区，开展应急救援装备产业示范园区建设工程，形成以应急救援高新技术研发为引导、研发与生产相结合的应急救援装备研发、制造多行业企业集成群体。



五、规划实施与评估



（一）加强组织领导。



加强对安全生产应急管理工作领导，理顺管理体制，落实相关责任，完善工作机制。结合各地区、各企业应急管理工作特点和实际需求，制定应急管理规划和实施方案，将主要任务和建设项目纳入本地区国民经济与社会发展规划以及安全生产专项规划和本单位发展规划，并加强监督检查，及时发现和解决问题，推进规划落实。



（二）加强安全生产应急管理的国际交流与合作。



加强与各国政府、国际组织和国外民间团体在安全生产应急救援领域的交流与合作，跟踪国际应急管理与应急救援科技发展前沿动向，开展技术交流与合作，学习借鉴国外先进经验，提高我国应急管理水平。



（三）加强规划实施评估



加强对规划实施情况的动态监测和监督检查，在规划实施中期阶段开展考核评估，经中期评估需要对规划进行调整时，由规划编制部门提出调整方案，报规划发布部门批准。规划编制部门要对规划最终实施总体情况进行评估，以适当形式向社会发布。



　　现行刑诉法对律师会见制度、阅卷制度以及对律师调查取证的限制，被称为律师辩护“三难”。为有效解决上述问题，2007年修订颁布的律师法规定:其一，律师凭“三证”可以直接与在押犯罪嫌疑人、被告人会见，并且会见时不被监听;其二，审查起诉之日起律师就可查阅、复制案件全部证据材料;其三，在调查取证方面，律师既可向办案机关提出申请，也可凭有关证件和手续自行收集与案件有关材料，不需经办案机关许可。但在实际操作过程中，有的地方以刑事诉讼法未修改为由拒不执行律师法中的相关规定，从而导致“三难”问题一直无法解决。

为彻底解决律师在刑事诉讼中面对的这些问题，修改后的刑诉法在修改过程中吸收了修订后律师法中的相关规定基本解决了律师会见难、阅卷难的问题，有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，这意味着，控辩双方的关系将走向真正意义上的平等，然而这对检察机关公诉工作则意味着一次全新的挑战，给公诉工作增加了难度:一是律师会见制度的建立，增加了固定证据的难度。二是律师阅卷时间的提前，可能造成审查起诉期限被占用，使审查起诉时间更加紧迫。三是律师阅卷范围的扩大，加大了案件指控的难度。

刑诉法的修改是我国法治建设进步的一个重要标志，特别是加强保障律师执业权利一系列明文规定，对维护法律统一正确实施以及社会公平正义都具有重要意义，为此公诉部门应当积极应对，从容迎接挑战。

一、转变执法理念，提升业务素质

(1)树立打击犯罪与保障人权并重的司法理念。在案件审查起诉过程中，严格对证据的审查判断，既要重视有罪证据的审查，又要重视无罪、罪轻证据的审查，经过调查核实后，如果发现确实存在非法证据的，应当坚决予以排除，杜绝刑讯逼供等非法取证行为。

(2)积极开展公诉人实战培训。可以按照毒品犯罪、职务犯罪、知识产权犯罪等专题分类开展公诉人专业培训，通过评析典型案例，深入剖析公诉业务工作中遇到的复杂疑难问题，促进公诉人员提高分析论证、解决疑难问题的能力;通过模拟演练和当庭评议，熟练掌握出庭公诉的策略与技巧;通过观摩庭审或录像评析，提高出庭公诉的整体水平。

二、加强对侦查取证工作的引导，提高移送审查起诉案件质量

(1)加强侦诉配合，提高案件质量。检察机关公诉部门应当建议侦查部门改变工作思路，在办案过程中获取口供的同时更加注重对物证、书证等其他相关证据材料的调取，加强对现场勘查、搜查、毒品称量及封存、犯罪嫌疑人讯问以及重要证人的同步录音或者录像工作，强化证据的完善、固定工作，对重大复杂案件公诉部门可提前介入，引导侦查部门以起诉证明标准调取证据材料，从而提高移送审查起诉的案件质量。

(2)审查证据关口前移，杜绝“带病”证据与律师见面。侦查部门和公诉部门通过加强沟通对于侦查期间尚未届满而已经侦查终结的案件，公诉部门利用这个时间对整个案件材料进行全面审查，针对案件证据上存在的矛盾或者问题要求侦查部门及时予以补强完善证据，即将现行在审查起诉阶段退回补充侦查的模式提前到侦查阶段进行，将“带病”证据消化在侦查阶段，从而确保移送审查起诉的案件质量。

三、加强与律师的沟通协调，控制庭审风险

(1)注重听取律师意见。在审查起诉阶段，检察机关应当制定《公诉案件听取辩护人、诉讼代理人意见通知书》，在律师向公诉部门递交律师函时将该意见通知书送达给该律师，针对律师提出的侦查机关超期羁押、违法办案以及犯罪嫌疑人具有从轻、减轻等情况，充分听取律师辩护或代理意见，对于律师提供的相关材料转交给侦查部门要求迅速调查，并及时将核实结果告知辩护律师及当事人，同时在案件审查报告中明确反映出律师的辩护意见，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。

(2)规范阅卷流程，保障律师权利。针对审查起诉阶段律师阅卷可能出现的问题，检察机关应当制定具体而有效的工作流程及制度，以保障审查起诉工作的顺利进行。

一要设立律师阅卷场所。由于案件承办人因开庭、提讯等工作需要经常外出，从时间和精力上均不能保障律师接待工作的顺利完成，因此检察机关可建立律师接待中心等部门负责律师阅卷工作。

二要规范律师阅卷程序。律师要求阅卷首先应向负责律师接待的部门提出书面申请，工作人员于当日将书面申请转交案件承办人，承办人应当安排律师在几日内进行阅卷，之所以规定几天的期限，主要是考虑到审阅卷宗是检察人员的重要职责，也是开展审查起诉工作的重要环节之一，几日的期限可以保证检察人员还有充分的时间审查案卷也可以更为合理地安排律师查阅卷宗，最大限度上避免双方在阅卷时间上出现矛盾。

三要确保案卷材料安全。侦查部门移送的涉案证据除装订成册的案卷材料以外还有一些不易装订的物证、视听资料、电子数据等其他证据，如果有的律师在阅卷期间对部分证据材料予以遗失或者是故意对涉案的关键物证、视听资料等证据予以损毁，有可能导致整个案件无法正常起诉。为防止此类事件的发生，笔者认为，律师阅卷应当统一在接待部门内由工作人员全程陪同才能进行，工作人员应将律师查阅、摘抄、复制案卷材料的内容按页码范围的形式填写在《律师查阅、摘抄、复制卷宗材料记录单》中，从而有利于保障诉讼案卷的安全和证据材料的完整性。

(作者单位:四川省眉山市人民检察院)